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新 《食品安全法》 落地需配套制度

2015年08月13日 02:35  食品生意網    點擊:5724
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      【中華食品生意網  政策法規】徒法不足以自行,法律規范不會自動轉化為生活事實。被稱為“史上嚴”的《食品安全法》修正案,急需一系列可操作的配套制度安排,以在食品安全治理中實現良法善治。

      2015年4月24日通過的新《食品安全法》(以下簡稱“新法”)無論在規范數量還是規范內容方面均進行了大幅度修改,在立法理念、總體思路、整體框架、監管制度、法律責任等方面發生了較大變化。

      徒法不足以自行,法律規范不會自動轉化為生活事實。為推動新法順利貫徹落實,實現食品安全治理的預期效果,應當抓緊開展相關法規、規章、規范性文件的清理、整合、修訂工作,完善配套機制制度,在食品安全治理中實現良法善治。

      從確保全面正確履行職能角度建立食品安全監管能力建設保障制度。黨的十八屆三中全會將食品安全納入公共安全體系,要求建立嚴格的覆蓋全過程的監管制度。新法也明確要求食品安全工作實行預防為主、風險管理、全程控制的監督管理制度。須要意識到,這種“風險管理”給監管部門施加了更高的法律義務,它不能僅僅針對一個個具體的、正在面臨的違法現象進行干預,而要預見可能造成破壞的根源。由于潛在的風險總是比已經現實化的威脅大得多,監管能力的建設成為異常緊迫的事情。從過去十余年食品監管的歷史來看,投入不足導致監管能力建設長期滯后是制約食品安全監管績效的核心因素。1997年、2002年、2010年、2012年全國人大常委會四次對《食品安全法》(含原《食品衛生法》)的執法檢查均發現:食品監管經費短缺,執法所需的交通、通訊、取證和監測設備缺乏,一些必需的設備投入嚴重不足,現場快速檢驗能力不適應實際需要等情況在各地均不同程度存在。這直接導致監督抽檢范圍縮小、頻率下降、批次減少,極大地影響了執法的效果。

      新法要求地方政府將食品安全工作納入本級國民經濟和社會發展規劃中,為食品安全工作提供保障。應建立明晰的食品安全監管能力建設保障制度,通過加大投入,整合資源,在執法人員配備、工作經費保證、技術設備保障、執法專業技能培訓等能力建設方面提供穩固、必要的資源投入,以確保監管職責的切實履行。

      從簡政放權的高度統籌設計食品生產經營許可管理制度。食品生產經營是直接關系人民群眾身體健康、生命財產安全的特殊活動,在這一領域設定必要的行政許可,符合《行政許可法》的精神。新法延續了對食品生產經營實行許可的制度,凸顯國家對食品生產經營活動的一貫高度重視。但是,新法從簡政放權、整合職能的角度出發,刪除了對從事食品生產、銷售和餐飲服務須要分別取得許可的要求,僅規定從事以上生產經營活動應當依法取得許可。

      在此背景下,須要統籌設計統一的食品生產經營許可管理制度,實現對食品生產、銷售和餐飲服務許可的統一受理、統一許可、統一管理;同時在許可審查的制度設計中,應針對食品生產經營不同環節的特點細化相應的許可審查規則,明確行政許可程序、監督檢查、法律責任、權利救濟等相關內容,確保食品生產經營許可管理制度合法、合理、有效實施。

      根據地方特點創新對小作坊、小攤販的監管制度。食品生產加工小作坊、食品攤販、食雜店、小餐飲等食品生產經營活動,是我國長期存在的食品經營形式,消費群體大、影響范圍廣,既是食品安全監管的重點也是監管難點。新法不僅明確了各地食藥監管部門作為監管主體,同時要求地方政府加強對這類食品生產經營活動的綜合治理和規劃服務,鼓勵創新監管方式,并授權省級人大及其常委會或者省級人民政府制定具體管理辦法。根據《立法法》的規定,各省應當在新法實施之日起1年內制定相應的地方性法規或者政府規章。為落實監管責任、實現科學監管,國家食藥監管部門應積極加強對地方監管的指導,通過對各地監管情況進行摸底排查、總結經驗教訓,提出有針對性的、切實可行的監管指導意見。各地政府也應當盡快轉變監管理念,創新監管方式,根據地方特點盡快制定完善對食品生產加工小作坊和食品攤販等生產經營活動的監管制度,實現對這類生產經營行為的有效、有序管理。

      從推動社會共治的角度建立國家引導食品生產經營企業參加食品安全責任保險的制度安排。食品安全責任保險具有經濟補償、社會管理和社會保障等功能,這一制度有助于分散食品安全風險、保護消費者合法權益、提升食品安全社會共治合力。近年來,我國食品安全問題頻現,波及食品生產經營的多個領域,健全食品安全責任保險制度的呼聲越來越高。

      本次修法,在是否須要引入食品安全責任強制保險制度方面爭議很大。立法者終放棄了強制保險的方案,轉而規定“國家鼓勵食品生產經營企業參加食品安全責任保險”。這一轉變體現了立法者希望平衡安全保障需求和經營者經營自由的審慎態度。然而,為了防止“鼓勵”成為空文,有必要就國家如何引導食品生產經營企業參加食品安全責任保險建立可操作的制度安排,從國家引導形式、政府補貼方式、引導資金保障等方面做出具體規定,逐步建立適合我國國情、又與世界接軌的食品安全責任保險制度,推動食品安全社會共治。

      根據加強全程監管的要求進一步完善食品召回制度。在發達國家,食品召回是對缺陷食品廣泛使用的監管手段,其目的在于及時地預防食品安全風險、大限度地降低危害,同時也體現了生產經營者作為“食品安全責任人”的基本義務。新法進一步完善了食品召回制度,明確了召回的監管部門、擴大了召回的適用范圍、增加了經營者的召回義務。為避免食品召回制度立法目的落空,使食品召回具有可操作性和執行力,須要結合當前我國食品召回制度運行中出現的問題,完善食品召回監管體制,明確監管機構,建立統一的信息公布平臺,具體規定食品召回的類型、范圍、條件與程序以及相應的處理程序、企業責任、監管職責,以充分發揮食品召回制度的重要作用,實現食品安全全程治理。

      以促進食品交易新業態發展的思路建構互聯網食品交易活動的監管制度。隨著互聯網的高速發展和電子商務的廣泛應用,網絡購物已成為一種消費趨勢和重要經濟產業。作為食品生產經營的新業態,互聯網食品經營活動雖然具有與普通食品生產經營不同的特性,但其仍然屬于食品生產經營活動,毫無疑問應當受到監管。本次修法對此進行了回應,將網絡食品交易納入法律規制的范疇。新法要求網絡食品交易第三方平臺提供者對入網食品經營者進行實名登記,并審查其許可證;同時也規定網絡食品交易第三方平臺對違法食品經營活動的制止、報告和停止服務義務。

      合理設計的平臺責任,可以推動互聯網企業建立自我規制體系,淡化行政監管色彩,借助平臺企業的專業技術、成本優勢,提升監管績效。然而,在規定互聯網平臺責任時也須要認識到:首先,一些行為是否構成違法,需要非常專業的知識,互聯網企業不可能具備。其次,平臺作為民事主體,沒有法定監管職能,不合理的責任設定將引發大量糾紛。再次,一些審查活動,需要行政機關的配合。例如,網絡食品交易第三方平臺提供者審查經營者的相關許可證,需要監管部門建立并向互聯網企業開放有關行政許可的數據庫,而這一數據開放工作在食品監管領域還比較落后。后,一味加重第三方平臺責任,將加大企業運營成本,不利于互聯網產業的創新和發展,影響“互聯網 ”戰略的實現。

      新法對網絡食品交易第三方平臺責任的規定還是過于寬泛和模糊,須要通過更加細化的制度安排予以明確化和合理化。值得注意的是,通過互聯網平臺進行食品交易的模式改變了傳統的食品生產經營方式,極大促進了食品行業的發展、升級。因此,在建構網絡食品交易活動監管制度時,應充分考慮互聯網交易的特殊情況,在尊重互聯網產業發展的客觀規律前提下,科學認識網絡食品交易行為的法律屬性,合理規定網絡食品交易第三方平臺的監管義務。同時,建立政府與互聯網合作治理的機制,通過數據共享、監管合作提升對互聯網食品經營活動的治理績效。

      從嚴格法律責任的高度完善食品安全行刑銜接制度。食品安全行政執法與刑事司法是食品安全法律責任的重要部分,兩者的銜接工作事關依法行政和公正司法,也關系人民群眾切身利益保障。新法秉承嚴格法律責任的理念對食品安全行刑銜接制度進行了重大修改,明確強化刑事責任追究、突出刑事責任優先的原則。在具體制度設計上,新法規定對于食品生產經營行為涉嫌構成犯罪的,先由公安機關介入、依法追究刑事責任;公安機關在食品安全犯罪案件偵查過程中認為沒有犯罪事實,或者犯罪事實顯著輕微、不需要追究刑事責任的,再及時將案件移送有關監管部門依法處理。為解決行刑銜接制度的實際操作問題,需要建立健全行刑銜接工作的配套機制制度,包括行政執法案件的移送標準、移送程序、線索通報、證據認定,刑事司法的處理程序、處理時限,公安機關認定不構成犯罪后對案件的移交程序、信息反饋機制、監管責任等,以切實解決當前行刑銜接中有案不移、有案難移、以罰代刑等突出問題,實現食品安全監管與打擊食品安全犯罪的無縫對接,發揮食品安全治理的合力。

      根據嚴格、規范執法的要求完善行政處罰裁量基準制度。新法加大了對食品安全生產經營行為違法犯罪的懲罰力度,而強化違法責任也給了執法機關及其執法人員較大的裁量權。一旦缺乏制度約束,可能出現違背法律授權目的的處罰,干擾和破壞法律秩序。因此,需要從規范行政處罰行為和保障相對人合法權益的角度出發,完善食品安全違法行為行政處罰裁量基準制度,明確處罰依據、處罰機關、裁量基準、處罰程序、法律責任,科學合理細化處罰裁量標準,確保執法者依法行政、嚴格規范執法。

      針對違法行為,與制裁的嚴厲性同樣重要的,是制裁的必然性。兩者并行,方能有效震懾潛在違法行為人。因此,也須要落實監管責任制度,加大對執法不作為、選擇性執法的治理。

(來源:中華食品生意網)

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      2015年4月24日通過的新《食品安全法》(以下簡稱“新法”)無論在規范數量還是規范內容方面均進行了大幅度修改,在立法理念、總體思路、整體框架、監管制度、法律責任等方面發生了較大變化。

      徒法不足以自行,法律規范不會自動轉化為生活事實。為推動新法順利貫徹落實,實現食品安全治理的預期效果,應當抓緊開展相關法規、規章、規范性文件的清理、整合、修訂工作,完善配套機制制度,在食品安全治理中實現良法善治。

      從確保全面正確履行職能角度建立食品安全監管能力建設保障制度。黨的十八屆三中全會將食品安全納入公共安全體系,要求建立嚴格的覆蓋全過程的監管制度。新法也明確要求食品安全工作實行預防為主、風險管理、全程控制的監督管理制度。須要意識到,這種“風險管理”給監管部門施加了更高的法律義務,它不能僅僅針對一個個具體的、正在面臨的違法現象進行干預,而要預見可能造成破壞的根源。由于潛在的風險總是比已經現實化的威脅大得多,監管能力的建設成為異常緊迫的事情。從過去十余年食品監管的歷史來看,投入不足導致監管能力建設長期滯后是制約食品安全監管績效的核心因素。1997年、2002年、2010年、2012年全國人大常委會四次對《食品安全法》(含原《食品衛生法》)的執法檢查均發現:食品監管經費短缺,執法所需的交通、通訊、取證和監測設備缺乏,一些必需的設備投入嚴重不足,現場快速檢驗能力不適應實際需要等情況在各地均不同程度存在。這直接導致監督抽檢范圍縮小、頻率下降、批次減少,極大地影響了執法的效果。

      新法要求地方政府將食品安全工作納入本級國民經濟和社會發展規劃中,為食品安全工作提供保障。應建立明晰的食品安全監管能力建設保障制度,通過加大投入,整合資源,在執法人員配備、工作經費保證、技術設備保障、執法專業技能培訓等能力建設方面提供穩固、必要的資源投入,以確保監管職責的切實履行。

      從簡政放權的高度統籌設計食品生產經營許可管理制度。食品生產經營是直接關系人民群眾身體健康、生命財產安全的特殊活動,在這一領域設定必要的行政許可,符合《行政許可法》的精神。新法延續了對食品生產經營實行許可的制度,凸顯國家對食品生產經營活動的一貫高度重視。但是,新法從簡政放權、整合職能的角度出發,刪除了對從事食品生產、銷售和餐飲服務須要分別取得許可的要求,僅規定從事以上生產經營活動應當依法取得許可。

      在此背景下,須要統籌設計統一的食品生產經營許可管理制度,實現對食品生產、銷售和餐飲服務許可的統一受理、統一許可、統一管理;同時在許可審查的制度設計中,應針對食品生產經營不同環節的特點細化相應的許可審查規則,明確行政許可程序、監督檢查、法律責任、權利救濟等相關內容,確保食品生產經營許可管理制度合法、合理、有效實施。

      根據地方特點創新對小作坊、小攤販的監管制度。食品生產加工小作坊、食品攤販、食雜店、小餐飲等食品生產經營活動,是我國長期存在的食品經營形式,消費群體大、影響范圍廣,既是食品安全監管的重點也是監管難點。新法不僅明確了各地食藥監管部門作為監管主體,同時要求地方政府加強對這類食品生產經營活動的綜合治理和規劃服務,鼓勵創新監管方式,并授權省級人大及其常委會或者省級人民政府制定具體管理辦法。根據《立法法》的規定,各省應當在新法實施之日起1年內制定相應的地方性法規或者政府規章。為落實監管責任、實現科學監管,國家食藥監管部門應積極加強對地方監管的指導,通過對各地監管情況進行摸底排查、總結經驗教訓,提出有針對性的、切實可行的監管指導意見。各地政府也應當盡快轉變監管理念,創新監管方式,根據地方特點盡快制定完善對食品生產加工小作坊和食品攤販等生產經營活動的監管制度,實現對這類生產經營行為的有效、有序管理。

      從推動社會共治的角度建立國家引導食品生產經營企業參加食品安全責任保險的制度安排。食品安全責任保險具有經濟補償、社會管理和社會保障等功能,這一制度有助于分散食品安全風險、保護消費者合法權益、提升食品安全社會共治合力。近年來,我國食品安全問題頻現,波及食品生產經營的多個領域,健全食品安全責任保險制度的呼聲越來越高。

      本次修法,在是否須要引入食品安全責任強制保險制度方面爭議很大。立法者終放棄了強制保險的方案,轉而規定“國家鼓勵食品生產經營企業參加食品安全責任保險”。這一轉變體現了立法者希望平衡安全保障需求和經營者經營自由的審慎態度。然而,為了防止“鼓勵”成為空文,有必要就國家如何引導食品生產經營企業參加食品安全責任保險建立可操作的制度安排,從國家引導形式、政府補貼方式、引導資金保障等方面做出具體規定,逐步建立適合我國國情、又與世界接軌的食品安全責任保險制度,推動食品安全社會共治。

      根據加強全程監管的要求進一步完善食品召回制度。在發達國家,食品召回是對缺陷食品廣泛使用的監管手段,其目的在于及時地預防食品安全風險、大限度地降低危害,同時也體現了生產經營者作為“食品安全責任人”的基本義務。新法進一步完善了食品召回制度,明確了召回的監管部門、擴大了召回的適用范圍、增加了經營者的召回義務。為避免食品召回制度立法目的落空,使食品召回具有可操作性和執行力,須要結合當前我國食品召回制度運行中出現的問題,完善食品召回監管體制,明確監管機構,建立統一的信息公布平臺,具體規定食品召回的類型、范圍、條件與程序以及相應的處理程序、企業責任、監管職責,以充分發揮食品召回制度的重要作用,實現食品安全全程治理。

      以促進食品交易新業態發展的思路建構互聯網食品交易活動的監管制度。隨著互聯網的高速發展和電子商務的廣泛應用,網絡購物已成為一種消費趨勢和重要經濟產業。作為食品生產經營的新業態,互聯網食品經營活動雖然具有與普通食品生產經營不同的特性,但其仍然屬于食品生產經營活動,毫無疑問應當受到監管。本次修法對此進行了回應,將網絡食品交易納入法律規制的范疇。新法要求網絡食品交易第三方平臺提供者對入網食品經營者進行實名登記,并審查其許可證;同時也規定網絡食品交易第三方平臺對違法食品經營活動的制止、報告和停止服務義務。

      合理設計的平臺責任,可以推動互聯網企業建立自我規制體系,淡化行政監管色彩,借助平臺企業的專業技術、成本優勢,提升監管績效。然而,在規定互聯網平臺責任時也須要認識到:首先,一些行為是否構成違法,需要非常專業的知識,互聯網企業不可能具備。其次,平臺作為民事主體,沒有法定監管職能,不合理的責任設定將引發大量糾紛。再次,一些審查活動,需要行政機關的配合。例如,網絡食品交易第三方平臺提供者審查經營者的相關許可證,需要監管部門建立并向互聯網企業開放有關行政許可的數據庫,而這一數據開放工作在食品監管領域還比較落后。后,一味加重第三方平臺責任,將加大企業運營成本,不利于互聯網產業的創新和發展,影響“互聯網 ”戰略的實現。

      新法對網絡食品交易第三方平臺責任的規定還是過于寬泛和模糊,須要通過更加細化的制度安排予以明確化和合理化。值得注意的是,通過互聯網平臺進行食品交易的模式改變了傳統的食品生產經營方式,極大促進了食品行業的發展、升級。因此,在建構網絡食品交易活動監管制度時,應充分考慮互聯網交易的特殊情況,在尊重互聯網產業發展的客觀規律前提下,科學認識網絡食品交易行為的法律屬性,合理規定網絡食品交易第三方平臺的監管義務。同時,建立政府與互聯網合作治理的機制,通過數據共享、監管合作提升對互聯網食品經營活動的治理績效。

      從嚴格法律責任的高度完善食品安全行刑銜接制度。食品安全行政執法與刑事司法是食品安全法律責任的重要部分,兩者的銜接工作事關依法行政和公正司法,也關系人民群眾切身利益保障。新法秉承嚴格法律責任的理念對食品安全行刑銜接制度進行了重大修改,明確強化刑事責任追究、突出刑事責任優先的原則。在具體制度設計上,新法規定對于食品生產經營行為涉嫌構成犯罪的,先由公安機關介入、依法追究刑事責任;公安機關在食品安全犯罪案件偵查過程中認為沒有犯罪事實,或者犯罪事實顯著輕微、不需要追究刑事責任的,再及時將案件移送有關監管部門依法處理。為解決行刑銜接制度的實際操作問題,需要建立健全行刑銜接工作的配套機制制度,包括行政執法案件的移送標準、移送程序、線索通報、證據認定,刑事司法的處理程序、處理時限,公安機關認定不構成犯罪后對案件的移交程序、信息反饋機制、監管責任等,以切實解決當前行刑銜接中有案不移、有案難移、以罰代刑等突出問題,實現食品安全監管與打擊食品安全犯罪的無縫對接,發揮食品安全治理的合力。

      根據嚴格、規范執法的要求完善行政處罰裁量基準制度。新法加大了對食品安全生產經營行為違法犯罪的懲罰力度,而強化違法責任也給了執法機關及其執法人員較大的裁量權。一旦缺乏制度約束,可能出現違背法律授權目的的處罰,干擾和破壞法律秩序。因此,需要從規范行政處罰行為和保障相對人合法權益的角度出發,完善食品安全違法行為行政處罰裁量基準制度,明確處罰依據、處罰機關、裁量基準、處罰程序、法律責任,科學合理細化處罰裁量標準,確保執法者依法行政、嚴格規范執法。

      針對違法行為,與制裁的嚴厲性同樣重要的,是制裁的必然性。兩者并行,方能有效震懾潛在違法行為人。因此,也須要落實監管責任制度,加大對執法不作為、選擇性執法的治理。","ClassID":"11","ClassName":"政策法規","Tag":"食品安全法,法律法規","IsArea":"0","IndexShow":"1","IsShow":"2","Sort":"0","Page":"1","FatherID":"0","CreateTime":"2015/8/13 14:35:05","UpdateTime":"2015/8/13 14:35:05","UserPower":"-1","ShowState":"5","TrueHitNumber":"3720","CityId":"0","Summary":"徒法不足以自行,法律規范不會自動轉化為生活事實。被稱為“史上嚴”的《食品安全法》修正案,急需一系列可操作的配套制度安排,以在食品安全治理中實現良法善治。","SubTitle":"","IsVote":"0","HomeTitle":"新 《食品安全法》 落地需配套制度","RecommendNum":"0","OldFileName":"","IsOpenComment":"","ImageFile2":"","ImageDomain2":"","ImageFile3":"","ImageDomain3":"","AppAreaID":"0","CreateTime2":"2015-08-13T14:35:05"}]